中华人民共和国驻加拿大大使馆经济商务处

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加拿大对国家公园的管理

作为世界上国土面积第二大的国家,加拿大自然生态系统类型多样,是世界上最早建立国家公园的国家之一。自1885年建立第一个国家公园—班芙国家公园以来,加拿大目前已拥有46个国家公园和1个国家城市公园,总面积超过32万平方公里,约占加拿大国土面积的3.3%,其中多个国家公园被列为世界遗产。

一、以法为国家公园的建设和发展保驾护航。

从加拿大国家公园诞生之日起,国家公园就受到法律的保护。1885年加拿大联邦政府就颁布了《落基山公园法案》,用以规范国家公园保护建设。1930年加拿大正式颁布《国家公园法案》,1988年对法案进行了修改。法案明确了国家公园的地位、概念、建立目的、确立程序和管理等各项事宜。在该法案下,制定的各种法律法规多达近30个之多,包括《国家公园法案实施细则》、《野生动物法》等,并辅之以一系列配套的计划、政策、战略、手册指南等,使得各项运作有法可依、有章可循。同时,在其他法律中也有关于保护森林、保护野生动物、森林防火等方面的法律条款。

健全的法律法规为国家公园的建设提供了法律保障,严格的执法则为国家公园发展上了“双保险”。每个加拿大的国家公园均设有公园警察,负责国家公园范围内的资源及旅游设施的保护和游人的安全。值得一提的是,加拿大国家公园警察录用条件很高,只有获得大学学士学位并经过警察专业培训、具有法律和警察专业知识、技能的人员,才能参与竞争,并且经过两年至三年的实践考察后,才能被正式录用。加拿大对破坏受法律保护的森林和野生动物的违法行为处罚十分严格,轻者罚款数千加元,重者将受到数百万加元的罚款。

二、以专业管理机构对国家公园施以行之有效的管理 。

加拿大是世界上第一个设立专门管理国家公园政府机构的国家。早在1911年,加拿大就设立了国家公园管理机构,开辟了世界各国国家公园管理的先河。作为联邦内阁中一个专业性二级职能组织,因联邦内阁的部级组织结构的不断地调整,国家公园局自成立后先后隶属内政部、矿产资源部、资源开发部、遗产部、环境部等部门。1998年,加拿大通过了《国家公园局法案》,明确了国家公园局的职能、组织结构、财务管理等各项内容。按照加拿大《财务管理法》,加拿大国家公园局被确立为一个“部门机构”(departmental corporation),这意味着它取得了独立的法人资格地位,专门运作机构立法和政策框架内的项目计划。

目前加拿大环境部部长负责全面指导公园局的业务工作,并就局内的各种活动向国会承担法律责任。垂直管理是加拿大国家公园管理的核心,国家公园的一切事务均由国家公园局负责,与国家公园所在地无关。它的任务就是保护全国具有加拿大特点的出类拔萃的自然区域和历史遗迹,同时通过与其他联邦机构密切合作,负责开展区域经济、旅游发展、公共工程等方面的活动。在这些活动中,加拿大公园局主要从专业角度对有关活动提供意见和协助,并监督其他机构在利用资源过程中的保护行为。

国家公园局首席总裁负责每年向环境部长做工作报告。国家公园局在人力资源管理、行政管理和财务管理方享有很大的灵活程度。例如,国家公园局享有独立雇佣者地位,能自我设计人力资源管理的政策框架,从而能保障雇佣适合于公园管理特殊业务要求的职员;在财务方面,国家公园局能全额保留公园收入,并用作再投资,拥有合同权和处理不动产的权利等。

三、以健全的管理制度为国家公园发展提供保障。

(一)国家公园确认制度。加拿大国家公园管理部门在20世纪70年代初期就开始编制加拿大国家公园系统规划,并分别于1991年和1996年作了补充与修改。1971年通过的“国家公园系统规划”给国家公园的选址提供了依据。该规划将加拿大划分成39个自然区域,每一个自然区域在植被格局、地形、气候和野生动物方面都有自己的独特性。建立新的国家公园应在管理部门划分的39个自然区域内,并按要求完成相应的程序和步骤。在设立国家公园之前,国家公园管理局先向公众推出有可能设立国家公园的“自然地理区域”清单,并同时终止这些区域的资源勘探、开采和开发;然后,国家公园管理局向地方团体、非政府组织和公众咨询某区域设立国家公园的可行性;最后,当把该区域的所有权和管辖权从地方政府或私人收归国有之后,该区域才正式成为国家公园。

(二)管理计划制度。加拿大每一个国家公园都有一个独立的规划,在这项管理规划当中,全面阐述管理目标及其实现这些目标的手段和策略。具体内容包括,保护自然资源的类型和水平;确保生态环境的完整及文化遗产的延续;确定旅游者的来源、类型及特征等。这项管理计划,经负责加拿大国家公园局的部长批准之后,成为加拿大国家公园局景区管理该公园资源及使用办法的依据。管理计划的执行情况也是国家公园局年度报告的内容之一。根据环境和具体情况的变化,国家公园可在征询公众意见之后,对原有景区管理计划做出适当的调整和修改,并报请部长批准。

(三)自然资源保护制度。加拿大国家公园区划体系包括5个功能区:特别保护区、野生生物区、自然景观游览区、户外娱乐区、公园服务区。针对自然资源保护,制定了严格管理制度,如给予生态系统最高层次的保护,以确保原始自然景观免遭人为破坏;通过消除威胁和采用有利于生态完整的措施,以保护自然资源的完整;采取严格保护措施,防止人类活动对国家公园的污染;国家公园内禁止猎捕活动,即使是必要的科学研究也必须小心谨慎地进行,尽可能地使变化接近自然过程;防止火灾、虫灾等自然灾害的发生;加强生物物种监测、管理和保护等。

(四)居民服务管理制度。根据《加拿大国家公园管理法》,国家公园范围内的所有土地和资源均归加拿大政府所有,国家公园的土地可以以租借特许和许可占用等形式授予有限的使用权,主要是为接待游人提供所必需的各种服务和设施,而土地使用者在使用国家公园土地的时候,应交付租金。国家公园局尽可能为公园辖区内居民提供最好的服务,但严格禁止他们做任何利用自然资源的活动。不过,国家公园局在制定土著人政策方面则比较谨慎,为解决其与自然资源保护的矛盾,国家公园局在有土著人生活的地方设立国家公园时,首先与土著人进行协商,在充分尊重他们权利的基础上,划出土著人可以利用资源的范围。国家公园局下设土著事务部(Indigenous Affairs Branch),专门负责协调与原住民的关系。

(五)公众参与制度。国家公园法规定,凡是加拿大人均被鼓励参观和游览国家公园,国家公园局有责任向公众提供机会,以各种宣传形式使人们更好地了解和利用这些遗产资源。作为普通公众,从制定国家公园景区管理计划的初期,乃至到关键问题的讨论,都有机会通过宣传会议、讲习班、参加调查表、意见听取会乃至讨论会等参与意见。公众参与的意见在国家公园系统计划、计划目标拟订、交替方案拟订、经营管理计划拟订等过程中均列为重要的参考资料,真正做到以人为本,使公众全面参与国家公园规划设计的每一层面,且考虑公众对自然文化景观和环境保护的意愿。

四、以有效的支持政策促进国家公园的良性发展。

国家公园作为非盈利事业,加拿大政府重点从财政政策上给予支持。自2015/2016财年至2019/2020财年,加拿大政府计划为国家公园投入30亿加元资金。2016年预算又增资1.91亿加元用于维护公园设施。2017年预算案中提出在未来两年为国家公园和历史遗迹投入3.64亿加元。加拿大政府的资金支持不但体现在为国家公园的建设和维护方面的投入,还有很重要的一部分体现在对教育、科学研究的投入,以供国家公园内的自然资源可持续利用。

同时,加拿大政府制定了详细的旅游开发政策。每个国家公园都提供了适合不同兴趣、年龄、体质和技巧的游览活动,并且为最大限度地满足不同年龄、不同体质和不同职业的旅游者需要设立不同线路。国家公园局定期调研公园游览人数的变化,评价国家公园的服务设施、环境容量和旅游者的感受,使每个公园各具特色。2016/2017财年,到访国家公园的游客数同比增长7%,达1545万人次。国家公园每年对加拿大经济的贡献约为33亿加元,创造就业岗位2万多个。

    国家公园已成为加拿大的标志,是加拿大人为之骄傲的国家自然遗产,加拿大在国家公园管理方面的成功经验被世界各国借鉴和参考。